07 Mar Pasado, presente y futuro del sector lácteo en España.

PASADO,PRESENTE Y FUTURO

DELSECTOR LÁCTEO EN ESPAÑA

 

 

Conferenciapronunciada por el Académico Correspondiente

yEx-Subdirector General de Productos Lácteos.

Excmo.Sr. D. Antonio González Carbajo

27 deMarzo de 1996

 

            De nuevo tengo el honor de ocuparesta tribuna para tratar del sector lácteo, tomando como asunto central de laexposición el régimen de la tasa suplementaria o régimen de cuotas, por seréste el principal condicionante para el desarrollo global de dicho sector enEspaña. Comenzaremos haciendo algunas consideraciones sobre la situación delsector en el momento de fijarse la cuota de España, así como las vicisitudesacaecidas entre 1986 y 1993, en que se aplicó de forma efectiva el régimen decuotas, junto con un análisis de los resultados, para finalizar con unasreflexiones sobre el futuro de la Organización Común del Mercado (OCM) delsector de la leche y de los productos lácteos y sus posibles consecuencias paranuestro país.

 

            La cuota asignada inicialmente aEspaña era realmente baja y, por diversas circunstancias inferior a la que lehubiera correspondido. Este hecho ha sido objeto de numerosas críticasnegativas, cargadas de utopías y demagogia, sin que a nuestro juicio, seefectuara un análisis objetivo de las características del sector lácteo enaquel momento y de los principios reglamentarios que regulaban la implantaciónde las cuotas.

 

            Ciertamente stro sector lácteo,tanto en la faceta de la proción como en la intrialización, se hallaba enfranca minoría de edad, con graves deficiencias estales y tecnológicas, yen condiciones de inferioridad en relación con las de otros Estados miembros,pero nada de esto era determinante, reglamentariamente hablando, para fijar lantía de la ta, dependía directamente de la cantidad de lechecomercializada en un determinado año o año base, que para los Estadosmiembros de la CEE-10 fue 1981 o 1983 en algunos y para España fue 1983.

 

            La producción de leche en España sedestinaba, prácticamente en su totalidad, al consumo en líquido, porque lafabricación de productos industriales era puramente testimonial, con loque  el abastecimiento de estosproductos corría a cargo de las importaciones, fundamentalmente en quesos, queinexplicablemente han sido los grandes ausentes en las actividades de laindustria láctea española. En el cuadro siguiente puede verse el movimiento delcomercio exterior de productos lácteos durante el período 1980/84, expresado enTm.

 

PRODUCTOS	IMPORTACIÓN	EXPORTACIÓN	IMPORT-EXPORT
Leche y nata frescas	34.305	203	34.102
Leche en polvo	36.659	495	36.194
Las demás	5.310	966	4.344
Suero de leche en polvo	19.550	432	19.118
Mantequilla	2.941	1.197	1.744
Quesos	21.871	1.057	20.814

 

Fuente: Datos de los Anuarios de Estadística Agrariadel MAPA.

 

            Esevidente que la producción nacional de leche, ya antes de la incorporación deEspaña a la CE, no alcanzaba el nivel de autoabastecimiento y que laexportación de productos lácteos era prácticamente inexistente. En estascondiciones, pretender de la Comunidad una cantidad de cuota que cubrieranuestro tradicional vacío productivo de productos lácteos, hubiera sido unaquimera inalcanzable, dado el ambiente de dureza y dificultades que envolvía laimplantación del régimen. Sin embargo, cabía esperar de la Comunidad untratamiento más generoso y flexible, o por lo menos, más justo con España, queel que le dispensaron, máxime cuando existían precedentes con algunos Estadosmiembros y había elementos razonables que avalaban dicho tratamiento y debíanhaberse tenido en cuenta:

 

            -La designación del año 1985 como año base, para determinar el volumen denuestra cuota, en lugar del año 1983 que suponía una retroactividad en relacióncon la entrada en vigor del Tratado en 1986. Esta retroactividad no se habíaaplicado a Irlanda, Italia y Grecia.

 

            -El reconocimiento del incremento de la producción de leche debido a laaplicación de las medidas de mejora contenidas en el Reglamento Estructural dela Producción Lechera, que estuvo en vigor entre 1982 y 1986 y de lasactuaciones de saneamiento ganadero en el mismo período.

 

            -La aceptación de los errores estadísticos derivados de problemas metodológicosque reflejaban una producción de leche inferior a la real.

 

            Hayque dejar claro que sin la voluntad comprensiva de los negociadorescomunitarios, para admitir argumentos extra reglamentarios y con los datos dela estadística en la mano, la capacidad de maniobra de los negociadoresespañoles era muy escasa, por no decir nula, por lo que hicieron constar en lasActas una Declaración, diciendo que si al aplicar las medidas de la OCM en elsector lácteo español se constataba una producción real distinta de lareflejada en los datos estadísticos, se acudiría a las Instancias comunitarias,sin embargo ésto no se hizo hasta 1992.

 

            Elperíodo siguiente a la fijación de la cuota, es decir, el comprendido entre1986 y 1992 puede calificarse de tiempo perdido, desde el punto de vista de laordenación del sector lácteo y su adaptación a la disciplina del régimen decuotas, y como negativo desde el punto de vista de una renegociación de lacuota fijada en Tratado y de la reestructuración del sector, aprovechando lasoportunidades que contemplan los reglamentos para la realización de los planesde abandono, cesiones temporales y transferencias de cuota. La aplicación delos Montantes Complementarios de la Adhesión (MCA) y de los MecanismosCompensatorios de los Intercambios (MCI) determinaron calma y cierto grado debienestar en el mercado interior y hubieran permitido suavizar las medidas deaplicación del régimen.

 

            Enel orden legislativo se promulgó el Real Decreto 2466/1986, por el que seestablece el procedimiento para determinar las cuotas individuales de cadaganadero y las declaraciones obligatorias para ganaderos y compradores de lascantidades de leche y productos lácteos entregados en el año 1985. Este RealDecreto no fue seguido de la promulgación de las normas sobre control de lasentregas e instrumentación del cobro de las tasa suplementaria, con lo que virtualmentese convertía en papel mojado. Por si fuera poco, cierto número de ganaderos yalgunas Comunidades Autónomas incumplieron lo establecido en el R.D 2466/1986 yno remitieron a la Administración del Estado, o lo hicieron tardíamente, lasdeclaraciones de los ganaderos y compradores de su territorio.

 

            Ademásdesde Bruselas se acuerda una reducción del 3% de las cuotas, que se hace enforma de abandono voluntario e indemnizado de la producción lechera, seguidapoco después de una suspensión temporal del 4,5%, también indemnizada, parafinalizar con otra reducción del 2% todo lo cual aumentó las dificultades parala implantación del régimen en España. Mientras tanto, el tiempo fue pasando,sin que el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación tomase ninguna mediday el problema se iba agravando y complicando con las nuevas orientaciones de laPolítica Agrícola Común, cuya reforma se proyectaba para el año 1992, amén deque las inspecciones y controles del FEOGA hacían imposible prolongar la situación,sin que la Comisión llevara a España ante el Tribunal de Justicia de la UniónEuropea, por incumplimiento de la normativa en cuestión de cuotas, como ya lohabía hecho con Italia por igual motivo. En el mundo ganadero reinaba el lógicodesconcierto ante el desconocimiento del futuro y la falta de elementos dejuicio para planificar sus inversiones en la explotación lechera y programarsus producciones.

 

            Enel año 1991, el nuevo equipo dirigente del MAPA, encabezado por el MinistroSOLBES, decide plantear la situación ante la Comisión y solicitar un incrementode la cuota de España. A tal fin se presenta un MEMORANDUM, en cuya elaboracióntuvo responsabilidad directa este conferenciante, y en el que se argumentabanlos elementos citados anteriormente, junto con otras circunstancias quejustificaban que la cuota asignada en el Tratado era inferior a la realidad,estimándose en 1.200.000 Tm el desequilibrio existente en 1985, añoinmediatamente anterior a la entrada de España en la CE.

 

            Hayque señalar que en esta ocasión hubo comprensión de la Comisión y voluntad decolaboración con las autoridades españolas en la solución del problema, por loque las negociaciones se desarrollaron en un clima de sinceridad, concluyendoen el acuerdo del Consejo de Ministros de Agricultura de la UE de 21 de mayo de1992, por el que la cuota de España se incrementaba en 592.000 Tm. Si bien estacantidad era inferior a la solicitada, suponía un aumento apreciable de lacuota inicial, máxime si se tiene en cuenta que ya se habían concedido a España50.000 Tm en la Reserva Comunitaria y que una y otra cantidad no estuvieronafectadas por las sucesivas reducciones de cuota habidas entre 1986 y 1990. Noes disparatado pensar que la solicitud de incremento de cuota formulada por elGobierno de Italia, a raíz de haberlo hecho nosotros, rebajó las posibilidadesde nuestra petición, por cuanto la suma de ambas suscitaba una mayor oposiciónde otros Estados miembros, sin olvidar la hostilidad específica de algunos deellos hacia el caso italiano, puesta de manifiesto en las discusionesdesarrolladas entorno a este asunto en los distintos foros comunitarios.

 

            Elresultado de las negociaciones y el incremento de cuota alcanzado, permitióponer en marcha todo el proceso de implantación del régimen, en el ambiente desosiego que no había existido antes y a pesar de la complejidad del mismo, enel período 1993/94 se habían asignado las cuotas individuales a cada ganadero ypromulgado la normativa de control de las entregas y cobro de la tasa, juntocon los mecanismos para la realización de las cesiones temporales,transferencias de cuota, planes de abandono con fines de reestructuración, etc,porque si bien el régimen de cuotas supone una limitación al incremento globalde la producción, en el aspecto individual las explotaciones pueden evolucionary desarrollarse si reciben cuota procedente de otro ganadero o de la Reservanacional. Esta es la parte buena del régimen en cuanto permite mejorar lasestructuras y revaloriza las explotaciones.

 

            Losresultados obtenidos a lo largo de los tres períodos de aplicación del régimende cuotas permiten apreciar comportamientos y tendencias en el sectorproductor, que pueden calificarse de satisfactorios, especialmente en lo que serefiere a la evolución de las estructuras. Así entre el período 1995/96 y elperíodo 1993/94 el número de explotaciones se ha reducido de 139.248 a 123.636,afectando esta disminución a las explotaciones con menos de 100.000 Kg decuota, con especial incidencia en las de menos de 5.000 Kg, habiendo aumentadoparalelamente las explotaciones con más de 100.000 Kg de cuota. La cuota mediade entregas a compradores ha pasado respectivamente de 37.000 Kg a 43.000 Kg,aunque este dato está también influenciado por los trasvases que se hagan decuota de venta directa a cuota de entregas a compradores.

 

            Enel cuadro siguiente, puede verse el detalle de esta evolución por estratos,debiendo señalar que a pesar de esta evolución positiva todavía hay un 76% delas explotaciones que tienen menos de 50.000 Kg de cuota (aproximadamente menosde 12 vacas) y que representan el 26% de la cuota global de España.

 

Evolución del número de explotaciones por estratosde cuota entre 1993/94 y 1995/96:

 

ESTRATOS	1993/94	1995/96	DIFERENCIA
MENOR DE 5.000 Kg	36.680	30.300	– 6.380
DE 5 A 10.000 Kg	19.474	16.492	– 2.982
DE 10 A 25.000 Kg	30.831	26.657	– 4.174
DE 25 A 50.000 Kg	24.334	21.537	– 2.797
DE 50 A 100.000 Kg	16.920	16.064	– 856
DE 100 A 150.000 Kg	5.482	5.957	+ 475
DE 150 A 200.000 Kg	2.138	2.765	+ 627
DE 200 A 300.000 Kg	1.669	1.979	+ 315
de 300 A 450.000 Kg	857	1.001	+ 144
MAS DE 45O.000 Kg	863	888	+ 25
TOTAL	139.248	123.636	– 15.612

 

 

            Llamala atención el movimiento de transferencias registrado, que en los dos períodosalcanza una cifra del orden de 500.000 Tm de cuota. Aunque muchas de ellaspueden corresponder a regularizaciones de titularidad de la cuota, no puedeignorarse la importancia del fenómeno que apunta a cierto desinterés delcampesino por el sector, ligado sin duda a la continuidad de los hijos en laexplotación en el caso de los transferidores.

 

            Elcomportamiento de la producción en relación con la cuota ha sido distinto en elperíodo 1993/94 del período 1994/95, mientras que en el primero las entregas deleche a las industrias superaron la cuota nacional en 30.000 Tm, en el segundoquedaron por debajo de ésta, debido a los trasvases que se hicieron de cuota deventa directa a cuota de venta a industrias. La verdadera medida de esteparámetro vendrá del comportamiento de las entregas en años sucesivos.

 

            Elsector industrial lácteo es sin duda el más negativamente afectado por elrégimen de cuotas, al suponer éste un recorte en la oferta de materia primanecesaria para desarrollar la actividad de  elaboración de productos. Sin embargo cada vez es más perceptible lapresencia de éstos en el mercado nacional e incluso han aumentado lasexportaciones.  A diferencia del sectorproductor de leche no se registra un movimiento de concentración y aumento deltamaño medio de las empresas.

 

            Enel caso de compradores intermediarios, numeroso en algunas  regiones como Galicia, la aplicación delrégimen de cuotas ha determinado una reducción considerable, debidofundamentalmente a las responsabilidades que deben asumir en el control de lasentregas de leche por los ganaderos y en el pago de la tasa, cuando éstosrebasen su cuota.

 

            Ademásde las deficiencias estructurales y tecnológicas que todavía existen en elsector, se aprecia un desequilibrio en la distribución geográfica de loscompradores industriales y de los productores de leche, así, mientras que enGalicia y la cornisa Cantábrica su capacidad de compra viene a ser entre el70-80% de la cuota de producción de sus ganaderos, este porcentaje es del 186%en Cataluña y del 535% en Madrid, según los datos del período 1994/95. Estoquiere decir que una parte considerable de la leche se industrializa en lugaresmuy distantes de donde se produce, con el lógico encarecimiento del proceso.

 

            Hemoshecho un breve recorrido por el sendero del régimen de cuotas lácteas enEspaña, deteniéndonos en aquellos aspectos menos conocidos o más trascendentespara la evolución del sector y al final constatamos que nuestro país no es unapotencia lechera. Por el volumen de producción representa el 4,75% de toda laUE y ocupa el sexto lugar entre los 15 Estados miembros, pero lo mássignificativo es la escasa presencia de nuestros productos lácteos en elmercado comunitario y en el mercado internacional. No obstante dentro de loslimitaciones inherentes a la cuota, nuestro sector lácteo tiene posibilidadesde conseguir un nivel de eficacia que le permita cierta posición competidora enalgunos tipos de productos y sobre todo debe cumplir el objetivo social propiode la empresa familiar, cuya existencia ha de ser defendida en cualquierreforma que se pretenda hacer de la Organización Común del Mercado de la lechey productos lácteos.       

 

            Entrandoen la última parte de esta conferencia, debemos señalar que el futuro de la OCMde la leche y productos lácteos está íntimamente ligado a las decisiones que setomen sobre el régimen de la tasa suplementaria y éstas por el momento sondifíciles de predecir, por lo complejo de la situación, en la que participanpor un lado el propio sector lácteo comunitario, que dista mucho de serhomogéneo en sus estructuras, desarrollo tecnológico, nivel de competitividad yposición hegemónica sobre el mercado, a la que no es ajena la disponibilidad decuota, unido a todo ello el consiguiente juego de intereses; y por otro ladolos compromisos del GATT, que llevan aparejada una reducción de las medidas deprotección contenidas en la antigua OCM, cuyo efecto previsible es un aumentode las importaciones de productos lácteos y posiblemente una disminución de lasexportaciones, con el resultado cierto de una bajada de los precios de losproductos lácteos comunitarios, hasta su equilibrio con los de terceros países.A esto debe añadirse la relativamente inminente adhesión a la UE de los Estadosdel Este y Centro de Europa (Polonia, Hungría, Rumanía, República Checa yEslovenia), cuya producción en el año 2000 superará ligeramente la demandainterna y tenderá a crecer rápidamente en cuanto sus precios, ahora inferioresa los de la UE, se igualen a los de ésta.

 

            Enla reforma de la PAC de 1992 el régimen de cuotas se prorrogó hasta el año2000, debiendo ser revisado en función de la evolución del mercado y de acuerdocon los compromisos internacionales de la UE y su nueva composición.

 

            LaComisión no ha elaborado todavía ningún informe y cabe esperar que no dejepasar mucho tiempo sin hacerlo, puesto que se prevén largas discusiones en lasque estarán presentes los diferentes intereses de los Estados miembros, como yasucedió en el año 1984. En este momento el régimen de cuotas tiene en su haber,la eliminación de los excedentes lácteos, y el mantenimiento de los preciosdentro de límites aceptables para el productor, pero siguen planteadas lasmismas cuestiones desde el punto de vista de la libertad del mercado,esgrimidas por el sector industrial más competitivo, apoyadas por las presionesque en este sentido va a recibir la UE en el seno del GATT.

 

            Ala espera de un posicionamiento de la Comisión y partiendo de la base que elsector comunitario ha perdido competitividad con la reducción de los mecanismosde protección, es evidente que después del año 2000 no se puede mantener elestatus actual, quedando las siguientes alternativas:

 

            1.-Suprimir el régimen de cuotas.

 

            2.-Mantener el régimen de cuotas modificado.

 

            Lasupresión del régimen de cuotas es apoyada por los sectores más competitivos yno puede ocultarse que ésta es la tendencia a largo plazo, pero hoy por hoy,tiene varios inconvenientes:

 

            -Determinaría un desequilibrio en la distribución territorial de las explotaciones,que tenderían a concentrarse en las regiones más productivas, con efectosnegativos sobre el medio ambiente y sobre la instalación actual de laindustria.

 

            -Haría inviables numerosas empresas, tanto explotaciones ganaderas comoindustriales.

 

            -Asestaría un duro golpe al modelo de explotación familiar, consustancial con latradición cultural europea.

 

            -Exigiría un montante de indemnizaciones compensatorias difícil de asumir porlos presupuestos comunitarios.

 

            Lasegunda alternativa de mantener el régimen de cuotas con las modificacionesnecesarias, es a nuestro entender la más adecuada a la situación del sector, enel que todavía existe un porcentaje elevado de explotaciones pequeñas y la máscoherente con los principios del Tratado de Roma. A este respecto hay querecordar que la reforma de la PAC del sector lácteo de 1992, tenía algunosobjetivos, que tienen todavía plena vigencia, tales como: mantener el númerosuficiente de productores en las tierras para preservar el medio ambiente y elmodelo de agricultura familiar, considerar que el agricultor desempeña unafunción productiva y actúa de protector del medio ambiente, los instrumentos deayuda deben tener unos efectos directos en la renta de los agricultores, elapoyo de la OCM debe reorientarse, teniendo en cuenta aspectos regionales yayudas directas para garantizar la renta de los productores, las limitacionesderivadas de las cuotas deben ser moduladas en función de los productores, etc.

 

            Endicha reforma figuraban las siguientes propuestas:

 

            a)Reducción de un 3% de las cuotas.

 

            b)Extensificación de la producción.

 

            c)Reducción de los precios.

 

            d)Establecimiento de primas a la vaca lechera en explotaciones extensivas, condeterminada carga ganadera por Ha y sin este requisito para explotaciones conmenos de 25.000 Kg de cuota.

 

            Detodas estas propuestas el Consejo solamente aprobó la reducción de los precios.A nuestro juicio tendría sentido retomar la filosofía de esta reforma yactualizar las propuestas, contando con que la reducción de las cuotas seamodulada en función de las características del productor y que las primas vayana compensar la pérdida de renta de los productores ubicados en zonasdesfavorecidas y en explotaciones de pequeña dimensión.

 

            Lamodalidad de establecer una cuota B para la exportación de productos lácteos nosubvencionados lanzada por Dinamarca, es compatible con cualquiera de lasformas que adquiera la alternativa 2 y participa del efecto estimulante de lacompetitividad que tiene la alternativa 1. Por ello tendría las siguientesventajas:

 

            -Permitiría conquistar parcelas del mercado internacional de productos lácteos,compitiendo en pie de igualdad con otros operadores de países terceros, sinnecesidad de los mecanismos ortopédicos de la OCM.

 

            -Prepararía el campo para una hipotética liberalización total del mercado, conla supresión del régimen de cuotas.

 

            -Posibilitaría el acceso al mercado internacional de los sectores lácteos deEstados miembros deficitarios en cuota, permitiéndole emprender actividadesexportadoras.

 

            Losinconvenientes podrían venir de la necesidad de establecer controles adecuadospara la reparación efectiva entre la cuota A clásica y la cuota B. Másimportante sería el peligro que representa para los productos elaborados conla    protección de la cuota A. Si estofuese así cabe preguntarse por la razón de ser de una cuota que tuvo su origenen las generosas ayudas de la OCM y que cuando éstas se debilitan los productosque ampara carecen de competitividad.

 

            Quedatodavía una última reflexión sobre la posible existencia de cuotas noutilizadas a nivel comunitario, surgidas como consecuencia de que uno o variosEstados miembros producen leche por debajo de la cuota que tienen asignada. Esla que se ha venido en denominar cuota C, cuya cesión temporal entre Estadosmiembros ha sido rechazada y sin embargo podría utilizarse en un sistema decompensación a nivel comunitario. El principio es bueno, pero deberá estudiarseel procedimiento para que este sistema de compensación no actúe de estímulo delrebasamiento de la cuota comunitaria.

 

            Elsector lácteo español no se encuentra en condiciones de resistir una supresióndel régimen de cuotas. La caída de los precios que se produciría comprometeríala supervivencia de la mayoría de nuestras explotaciones, con la consiguienterepercusión en el sector industrial. Tampoco podría resistir una reducción lineal de las cuotas, dada la escasacuantía de misma, Basta recordar que la cuota media por explotación es de43.000 Kg y el elevado porcentaje de explotaciones con una cuota inferior a50.000 Kg, que necesitarían de ayudas directas compensatoria de la pérdida derentas por la disminución de los precios. En principio y a falta de datos paraun análisis más profundo, el sector lácteo español no se vería perjudicado porla cuota B y le favorecería la posibilidad de abrirse camino a lasexportaciones. Tampoco se aprecian repercusiones negativos del establecimientode un sistema de compensación comunitaria y la existencia de una cuota C.