07 Mar Fundamentos del Derecho Alimentario Actual

FUNDAMENTOS DEL DERECHO ALIMENTARIO ACTUAL

 

Víctor Manteca Valdelande / Doctor en Derecho

Académico Correspondiente de
la Real
Academia
de Jurisprudencia y Legislación

 

I) INTRODUCCION

La alarma suscitada por el anuncio, en 1996, de una nueva variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jacob asociada a la encefalopatía espongiforme bovina, fue el elemento que sirvió de acicate para que las Instituciones de la unión europea y sus Estados miembros se replantearan la posibilidad de un nuevo diseño en la política de seguridad alimentaria, debido a las deficiencias que se habían registrado en el funcionamiento del sistema y en la tratamiento de la comunicación con la opinión pública.

Si en Europa la mencionada crisis fue el elemento que desencadenó el diseño de una nuevo política alimentaria, había sido, noventa años antes, una obra literaria la que había logrado, que  en Estados Unidos se hubiera tomado conciencia de la importancia capital de la necesidad de implantar un sistema efectivo de seguridad-sanidad como elemento fundamental del ordenamiento y sistema de administración sobre los alimentos. En efecto fue la novela, de Upton Sinclair, The Jungle escrita en 1906, que hace un retrato fiel y despiadado de los orígenes de la sociedad del bienestar y en la que, la cruda descripción de las insalubres condiciones en que se desarrollaban las actividades de los mataderos e industrias de la carne en la ciudad de Chicago, centro emergente de la actividad económica norteamericana de principios del siglo XX y donde se concentraban los sectores de tratamiento y transformación del ganado procedente de las inmensas llanuras del medio y lejano oeste.

El impacto que causó la novela de Sinclair movió a la Administración del Theodore Roosvelt a ordenar, al Departamento de Agricultura, en el mismo año de la publicación de la novela, una profunda y rigurosa investigación sobre los mataderos y otras instalaciones de la primera etapa de la industrialización alimentaria de aquel país. Sus resultados movieron a su vez a la aprobación de dos importantes leyes: la Food and Drug Act y la Meat Inspection Act; pero todavía mayor impacto social  supuso la creación de la Food and Drug Administration que pasa por ser la primera Agencia de Seguridad Alimentaria mediante fórmula de Administración que, recientemente, se extiende por Europa y por nuestro país en esta época de proliferación de las Agencias como modo especial de administración pública.

El autor citado fue llamado,  en 1967, un año antes de su muerte, por el Presidente Lyndon Johnson para obtener su apoyo en la aprobación de la Wholesome Meat Act que renovaba y revisaba, por completo, la vieja legislación de 1.906. Esta nueva Ley ya apuntaba a la nueva era tecnológica en el sector alimentario que se desarrolló en la década de los setenta y desde entonces los avances no han dejado de sucederse en la sociedad del riesgo como se describe en algún capítulo del texto que sigue a continuación.

 

 

 

II) ANTECEDENTES PRECONSTITUCIONALES DEL ORDENAMIENTO ALIMENTARIO EN ESPAÑA

 

Una de las primeras respuestas de la Administración española para establecer una mayor presencia de los poderes públicos en la economía y en concreto en lo que se refiere a la ordenación del mercado, fue la creación en 1918 del Ministerio de Abastecimientos.

Después de la última guerra civil, una de las principales preocupaciones de la Administración estatal fue, el establecimiento de una política de subsistencias, que tenía como objetivo principal la creación de la Comisaría de Abastecimiento y Transportes por Ley de 10 de marzo de 1939, la primera disposición normativa que de algún modo consolidó las competencias de intervención administrativa en materia alimentaria.

A partir de 1940 se produjeron bastantes progresos en el ámbito de la tecnología alimentaria por lo cual los riesgos para la salud, derivados de los alimentos y aplicaciones de la química en este sector comenzaron a interesar y preocupar cada vez más.

La propia existencia de la CAT ponía de relieve la diferencia entre la antigua política liberal de Abastos, de carácter abstencionista, que había dejado esta materia en manos de los Ayuntamientos y la nueva política de intervención en materia de alimentos, que se ponía en manos del aparato estatal,

La primera disposición normativa que consolidó las competencias  estatales en materia de sanidad alimentaria fue la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944  que, sin dejar de lado las competencias municipales, que también fueron reguladas atribuyendo a la figura del Alcalde responsabilidad última del cumplimiento de la normativa en materia alimentaria con 4 obligaciones principales:

1)      Proporcionar aguas potables de pureza bacteriológica garantizada.

2)      Poner un buen servicio de vigilancia y examen de alimentos y bebidas.

3)      Mantener los servicios de inspección de fábricas de embutidos, salazones, comercio de alimentos en general, confiterías, panaderías, lecherías, etc.

Las competencias en materia de alimentos eran compartidas por la Dirección General de Sanidad y la CAT y en un primer periodo, las facultades de inspección y sanción se atribuyeron a esta última.

Mediante un Decreto del 21 de marzo de 1975, se atribuyó a la Dirección General de Sanidad, el control, la inspección y la vigilancia sanitaria de los alimentos y demás productos de consumo humano, así como de las industrias, establecimientos e instalaciones.

Cinco años después, las competencias de este centro directivo en materia de control de cumplimiento de la normativa sanitaria, pasaron a depender del Ministerio de Sanidad.

Ya desde los años sesenta, los objetivos de abastecimiento habían sido sustituidos por un nuevo objetivo: la calidad de los alimentos, dando paso a una evolución desde una política cuantitativa de abastecimiento, a una política cualitativa  de de calidad alimentaria.

Esta tendencia propició una mayor asunción, por parte de la Administración estatal, de funciones en materia de competencia y disciplina del mercado.

A partir de esta normativa reguladora de los mercados centrales e invocando la necesidad del abastecimiento extra municipal, la administración estatal  asumió competencias también en esta materia.

 

III) CODEX ALIMENTARIUS

La diversidad normativa alimentaria dictada por los países desarrollados durante la primera mitad del siglo XX, complicó las relaciones interestatales en esta materia, porque conllevaba ciertos obstáculos al comercio. La Federación Internacional de Lechería (FIL) jugó un papel muy importante en la creación del Codex Alimentarius, por el papel que desempeñó tanto en lo relativo al establecimiento de procedimientos para la elaboración de normas, como a la propia elaboración de normas, relativas a la leche y otros productos lácteos.

Con objeto de ofrecer una mayor protección de la salud de los consumidores y solucionar los obstáculos comerciales de aplicación de las diferentes normativas nacionales, los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y de la Organización Mundial de la Salud (OMS), propusieron llevar a cabo una labor legislativa internacional.

En noviembre de 1963, fue creada la Comisión del Codex Alimentarius (Comisión mixta de expertos FAO/OMS), para llevar a cabo el programa conjunto que deberían articular la FAO y le OMS, con objeto de elaborar la normativa alimentaria internacional, bajo el programa conjunto FAO/OMS de normas alimentarias.

Esta Comisión elaboró el Codex Alimentarius que es un conjunto de normas, códigos de prácticas, directrices y otras recomendaciones, consiguiendo que la inocuidad y calidad de los alimentos fuera objeto de atención mundial y siendo un poco relevante en la búsqueda de la armonización internacional de normas.

Desde el origen, las actividades del Codex han tenido un fundamento científico, cuyos principios han sido posteriormente adoptados por la normativa de la Unión Europea.

Los Estados quedaron involucrados en esta iniciativa internacional en dos aspectos: en primer lugar por su participación en la Comisión y en segundo lugar por la tarea que tuvieron que desarrollar desde el inicio en el ámbito interno.

La Comisión del Codex Alimentarius, contribuyó a que la cuestión alimentaria se incluyera a las agendas y programas políticos de los Estados.

Estas recomendaciones de FAO/OMS dieron lugar a que en España se creara en 1960 (orden de 29 de marzo de 1960), un grupo de expertos dentro de la Comisión Interministerial Técnico Sanitaria, con el objetivo de redactar un proyecto de Código Alimentario Español (CAE).

 

IV) CÓDIGO ALIMENTARIO ESPAÑOL

 

De este modo el Código Alimentario Español constituyó un hito en la construcción del ordenamiento alimentario de nuestro país, del mismo modo que a nivel internacional lo ha sido y es el Codex Alimentarius.

La Comisión española del Codex Alimentarius ha realizado las tareas fundamentales en materia de normalización alimentaria (que en el ámbito industrial han ido desarrollando otros organismos de normalización de naturaleza privada).

El Código Alimentario Español, estableció unos principios y una sistematización de la materia alimentaria con vocación de generalidad,

Está dividido en cinco partes:

1ª) Principios generales.

2ª) Condiciones generales de los materiales, tratamientos y personal relacionado con los alimentos, establecimientos e industrias de alimentación.

3ª) Disposiciones relativas a los alimentos y bebidas.

4ª) Todo lo relativo a los aditivos e impurezas.

5ª) Productos directamente relacionados con los alimentos.

El CAE fue aprobado por Decreto 2484/1967 (entró en vigor en 1974) (Debiera haber tenido Rango de Ley si bien su rango reglamentario ha facilitado las modificaciones posteriores).

 

Hay que tener en cuenta que sus previsiones han sido desarrolladas en su mayor parte, a través de Reglamentaciones Técnico Sanitarias y Normas de Calidad sobre la elaboración de los productos de las que hablaremos más adelante.

 

V) ORDENAMIENTO ALIMENTARIO DESPUÉS DE

LA CONSTITUCION

 

 V-1) COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS

La entrada en vigor de la C.E. materializó la posibilidad intervención de los poderes públicos en materia sanitaria, reflejando que dicha intervención podía operarse desde distintos flancos:

a)      Se otorgó rango constitucional a la necesidad de protección de la salud de los consumidores y usuarios.

b)      Se estableció la obligación de los poderes públicos de establecer la organización y tutela de la sanidad pública.

 

De este modo las tradicionales políticas de abastos y subsistencias en materia de alimentos en los que se habría centrado la intervención pública en materia de comercio interior, dejaban pero a otros fines u objetivos, entre los que figura el sistema de libre mercado de alimentos, y la seguridad alimentaria.

 

La CE establece (art. 51.1) que los poderes públicos garantizan la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.

Por su parte en el artículo 43, impone a los poderes públicos la obligación directa de proteger la salud, mediante la organización y tutela de la sanidad pública y el establecimiento de medidas preventivas y prestaciones de Servicios necesarios.

Por ello la garantía de la seguridad alimentaria está apoyada en ambos preceptos constitucionales.

Es cierto que nuestra C.E. no ha previsto el apartado

“la alimentación” como objeto de competencia estatal o de las Comunidades Autónomas.

No obstante el texto constitucional recoge cierto número de materias en conexión con la alimentación:

a)      Por ejemplo el artículo 148 atribuye a las CC. AA. materias relacionadas como:

–         Agricultura

–         Ganadería

–         Medio Ambiente

–         Marisqueo

–         Acuicultura

–         Ferias interiores

–         Sanidad e higiene

–         Pesca en aguas interiores.

 

b)      El artículo 149 C.E. atribuye a la competencia estatal materias conexas como:

–         Planificación general de la economía.

–         Sanidad exterior

–         Bases de coordinación general de la sanidad

–         Pesca marítima

Entre otros.

 

De todos modos hay que tener en cuenta que las materias en las que se encuadra la intervención pública sobre alimentos por razones de salud son los tres siguientes:

a)      La sanidad

b)      La defensa del consumidor

c)      El orden público

 

El Tribunal Constitucional ha atribuido competencias al Estado, en materia de alimentación, a través de una interpretación jurisprudencial abierta de los elementos que componen la noción jurídica de Orden Público a saber: tranquilidad, seguridad y salubridad.

Las CC. AA. por su parte tienen la competencia en materia de sanidad e higiene salvo en el ámbito exterior y labores de la sanidad general, que es de competencia estatal.

Por otra parte las CC. AA. pueden asumir todas las competencias en esta materia, siempre que se tenga en cuenta el carácter de legislación básica que tienen ciertas leyes estatales, como EL Texto Refundido de 2007 de la Ley 14/1986 General de Sanidad o la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios.

Por ello, en materia de alimentación, le corresponde al Estado dictar las bases y coordinación, mientras que corresponde a las CC. AA. la normativa de desarrollo y ejecución, y los Ayuntamientos participando en la ejecución.

 

V-2) COMPETENCIAS LOCALES EN MATERIA DE ALIMENTACIÓN

 

Arts. 137, 140 y 141 C.E. Autonomía, Municipios para la gestión de sus intereses.

La legislación de Régimen Local (Ley 7/1986, art. 25.2 g y h), determina que el municipio ejerce competencias, de acuerdo con la legislación estatal y de las Comunidades Autónomas en materia de abastos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores, así como de protección de la salubridad pública.

Por ello el art. 26.1 Ley de Bases de Régimen Local, atribuye a los municipios como competencia directa prestar el servicio de control de alimentos y bebidas, además del establecimiento de mercado en aquellos cuya población supere los 5.000 habitantes, declarándose además la reserva, a favor de las Entidades locales de las actividades o servicios esenciales de abastecimiento y depuración de aguas, mataderos, mercados y lonjas centrales.

Varias disposiciones normativas sectoriales estatales o autonómicas, han concretado las competencias de las entidades locales, tanto en materia de comercio interior como de seguridad alimentaria.

Así el Texto refundido de la  Ley General para la Defensa de los consumidores y Usuarios aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007  entiende como competencia local la inspección de los productos y servicios para comprobar el origen y la identidad de los alimentos así como el cumplimiento de la normativa vigente en materia de precios, etiquetado, presentación y publicidad, así como de otros requisitos y signos externos, que hacen referencia a sus condiciones de higiene, sanidad y seguridad.

Asimismo de acuerdo con lo que dispone la Ley General de Sanidad (Ley 14/1986) en su artículo 42 los ayuntamientos, sin perjuicio de las competencias de las demás administraciones públicas son responsables “del control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos, directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humano, así como de los medios de transporte”.

De este modo aunque en la normativa actual casi todo apunta a que las competencias locales están limitadas a la vigilancia y control de los alimentos, quedando fuera el ejercicio de otras potestades como establecer medidas preventivas, hay ciertas disposiciones que inducen a la duda.

Así la LBRL dispone en su disposición  transitoria segunda, que los municipios ostentan cuantas competencias de ejecución no estén conferidas por la normativa sectorial en materia de protección de la salubridad pública, a otras administraciones públicas.

No obstante la mayor parte de los municipios carecen de personal específico para estas tareas de control y en muchos casos tampoco tienen desarrolladas Ordenanzas que regulen las actividades de su competencia por lo cual a menudo se registran situaciones de desprotección de los consumidores que no son asumidas por ninguna administración.

V-3) FUNDAMENTACION LEGAL DEL ORDENAMIENTO ALIMENTARIO ESPAÑOL ATRACCIÓN DE

LA MATERIA


SANITARIA

 

Todo aquello relativo a los productos alimentarios, o su producción, comercialización, etc., es objeto de intervenciones públicas con diferentes finalidades:

a)      Intervención de ordenación comercial del sector.

b)      Intervención para garantizar los intereses económicos.

c)      Intervención para salvaguardar la seguridad de los ciudadanos en materia sanitario-alimentaria.

El Tribunal Constitucional ha considerado que el título o motivo fundamental que legitima la intervención de los poderes públicos en el ámbito de la actividad económica en materia de alimentos, es la salud y sanidad de los consumidores.

Por ello se ha dicho, con razón, que la seguridad alimentaria, es actualmente el principal título de legitimación de la intervención de las Administraciones Públicas en materia alimentaria, por encima de otros títulos como el consumo.

Sobre todo porque la defensa de los consumidores no atañe sólo a la salud sino también a otros intereses.

La Ley de Sanidad considera el sector de los alimentos como un aspecto de la sanidad misma.

De este modo considera como actividad básica del sistema sanitario la que incide en el ámbito de la salud pública en relación con el control y la higiene, la tecnología y la investigación alimentarias, además de en la prevención de zoonosis y técnicas que eviten riesgos por animales y sus enfermedades.

Por ello el control sanitario y la prevención de riesgos para la salud derivados de los productos alimenticios y las actividades relativas a la higiene alimentaria en industrias y mataderos así como la lucha contra las zoonosis son competencia de las Administraciones Públicas cuyos responsables participan en la elaboración y ejecución de la normativa sobre alimentos e industrias alimentarias, (arts. 18 y 19 LGS).

El texto refundido de la LCDCU dispone en su artículo 11 que  los bienes y servicios puestos en el mercado deben ser seguros sin presentar riesgo alguno para la salud y seguridad de las personas o todo lo más los riesgos admisibles para dentro de un nivel elevado de protección de la salud y seguridad.

Además de todo ello, la salud de los consumidores también tiene un ámbito penal de protección a través de la tipificación de delitos contra la salud pública. En este sentido el Código Penal se refiere, en su artículo 363, a la protección de la salud de los consumidores de manera concreta y tomando como punto de partida el concepto de consumidor de la LGDCU y tipificando conductas, relacionadas con la alteración o adulteración de productos alimenticios, que ponen en peligro la salud de aquellos.