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PASADO, PRESENTE Y FUTURO

DEL SECTOR LÁCTEO EN ESPAÑA

Conferencia pronunciada por el Académico Correspondiente

y Ex-Subdirector General de Productos Lácteos.

Excmo. Sr. D. Antonio González Carbajo

27 de Marzo de 1996

            De nuevo tengo el honor de ocupar esta tribuna para tratar del sector lácteo, tomando como asunto central de la exposición el régimen de la tasa suplementaria o régimen de cuotas, por ser éste el principal condicionante para el desarrollo global de dicho sector en España. Comenzaremos haciendo algunas consideraciones sobre la situación del sector en el momento de fijarse la cuota de España, así como las vicisitudes acaecidas entre 1986 y 1993, en que se aplicó de forma efectiva el régimen de cuotas, junto con un análisis de los resultados, para finalizar con unas reflexiones sobre el futuro de la Organización Común del Mercado (OCM) del sector de la leche y de los productos lácteos y sus posibles consecuencias para nuestro país.

            La cuota asignada inicialmente a España era realmente baja y, por diversas circunstancias inferior a la que le hubiera correspondido. Este hecho ha sido objeto de numerosas críticas negativas, cargadas de utopías y demagogia, sin que a nuestro juicio, se efectuara un análisis objetivo de las características del sector lácteo en aquel momento y de los principios reglamentarios que regulaban la implantación de las cuotas.

            Ciertamente stro sector lácteo, tanto en la faceta de la proción como en la intrialización, se hallaba en franca minoría de edad, con graves deficiencias estales y tecnológicas, y en condiciones de inferioridad en relación con las de otros Estados miembros, pero nada de esto era determinante, reglamentariamente hablando, para fijar la ntía de la ta, dependía directamente de la cantidad de leche comercializada en un determinado año o año base, que para los Estados miembros de la CEE-10 fue 1981 o 1983 en algunos y para España fue 1983.

            La producción de leche en España se destinaba, prácticamente en su totalidad, al consumo en líquido, porque la fabricación de productos industriales era puramente testimonial, con lo que  el abastecimiento de estos productos corría a cargo de las importaciones, fundamentalmente en quesos, que inexplicablemente han sido los grandes ausentes en las actividades de la industria láctea española. En el cuadro siguiente puede verse el movimiento del comercio exterior de productos lácteos durante el período 1980/84, expresado en Tm.

Fuente: Datos de los Anuarios de Estadística Agraria del MAPA.

            Es evidente que la producción nacional de leche, ya antes de la incorporación de España a la CE, no alcanzaba el nivel de autoabastecimiento y que la exportación de productos lácteos era prácticamente inexistente. En estas condiciones, pretender de la Comunidad una cantidad de cuota que cubriera nuestro tradicional vacío productivo de productos lácteos, hubiera sido una quimera inalcanzable, dado el ambiente de dureza y dificultades que envolvía la implantación del régimen. Sin embargo, cabía esperar de la Comunidad un tratamiento más generoso y flexible, o por lo menos, más justo con España, que el que le dispensaron, máxime cuando existían precedentes con algunos Estados miembros y había elementos razonables que avalaban dicho tratamiento y debían haberse tenido en cuenta:

            - La designación del año 1985 como año base, para determinar el volumen de nuestra cuota, en lugar del año 1983 que suponía una retroactividad en relación con la entrada en vigor del Tratado en 1986. Esta retroactividad no se había aplicado a Irlanda, Italia y Grecia.

            - El reconocimiento del incremento de la producción de leche debido a la aplicación de las medidas de mejora contenidas en el Reglamento Estructural de la Producción Lechera, que estuvo en vigor entre 1982 y 1986 y de las actuaciones de saneamiento ganadero en el mismo período.

            - La aceptación de los errores estadísticos derivados de problemas metodológicos que reflejaban una producción de leche inferior a la real.

            Hay que dejar claro que sin la voluntad comprensiva de los negociadores comunitarios, para admitir argumentos extra reglamentarios y con los datos de la estadística en la mano, la capacidad de maniobra de los negociadores españoles era muy escasa, por no decir nula, por lo que hicieron constar en las Actas una Declaración, diciendo que si al aplicar las medidas de la OCM en el sector lácteo español se constataba una producción real distinta de la reflejada en los datos estadísticos, se acudiría a las Instancias comunitarias, sin embargo ésto no se hizo hasta 1992.

            El período siguiente a la fijación de la cuota, es decir, el comprendido entre 1986 y 1992 puede calificarse de tiempo perdido, desde el punto de vista de la ordenación del sector lácteo y su adaptación a la disciplina del régimen de cuotas, y como negativo desde el punto de vista de una renegociación de la cuota fijada en Tratado y de la reestructuración del sector, aprovechando las oportunidades que contemplan los reglamentos para la realización de los planes de abandono, cesiones temporales y transferencias de cuota. La aplicación de los Montantes Complementarios de la Adhesión (MCA) y de los Mecanismos Compensatorios de los Intercambios (MCI) determinaron calma y cierto grado de bienestar en el mercado interior y hubieran permitido suavizar las medidas de aplicación del régimen.

            En el orden legislativo se promulgó el Real Decreto 2466/1986, por el que se establece el procedimiento para determinar las cuotas individuales de cada ganadero y las declaraciones obligatorias para ganaderos y compradores de las cantidades de leche y productos lácteos entregados en el año 1985. Este Real Decreto no fue seguido de la promulgación de las normas sobre control de las entregas e instrumentación del cobro de las tasa suplementaria, con lo que virtualmente se convertía en papel mojado. Por si fuera poco, cierto número de ganaderos y algunas Comunidades Autónomas incumplieron lo establecido en el R.D 2466/1986 y no remitieron a la Administración del Estado, o lo hicieron tardíamente, las declaraciones de los ganaderos y compradores de su territorio.

            Además desde Bruselas se acuerda una reducción del 3% de las cuotas, que se hace en forma de abandono voluntario e indemnizado de la producción lechera, seguida poco después de una suspensión temporal del 4,5%, también indemnizada, para finalizar con otra reducción del 2% todo lo cual aumentó las dificultades para la implantación del régimen en España. Mientras tanto, el tiempo fue pasando, sin que el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación tomase ninguna medida y el problema se iba agravando y complicando con las nuevas orientaciones de la Política Agrícola Común, cuya reforma se proyectaba para el año 1992, amén de que las inspecciones y controles del FEOGA hacían imposible prolongar la situación, sin que la Comisión llevara a España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por incumplimiento de la normativa en cuestión de cuotas, como ya lo había hecho con Italia por igual motivo. En el mundo ganadero reinaba el lógico desconcierto ante el desconocimiento del futuro y la falta de elementos de juicio para planificar sus inversiones en la explotación lechera y programar sus producciones.

            En el año 1991, el nuevo equipo dirigente del MAPA, encabezado por el Ministro SOLBES, decide plantear la situación ante la Comisión y solicitar un incremento de la cuota de España. A tal fin se presenta un MEMORANDUM, en cuya elaboración tuvo responsabilidad directa este conferenciante, y en el que se argumentaban los elementos citados anteriormente, junto con otras circunstancias que justificaban que la cuota asignada en el Tratado era inferior a la realidad, estimándose en 1.200.000 Tm el desequilibrio existente en 1985, año inmediatamente anterior a la entrada de España en la CE.

            Hay que señalar que en esta ocasión hubo comprensión de la Comisión y voluntad de colaboración con las autoridades españolas en la solución del problema, por lo que las negociaciones se desarrollaron en un clima de sinceridad, concluyendo en el acuerdo del Consejo de Ministros de Agricultura de la UE de 21 de mayo de 1992, por el que la cuota de España se incrementaba en 592.000 Tm. Si bien esta cantidad era inferior a la solicitada, suponía un aumento apreciable de la cuota inicial, máxime si se tiene en cuenta que ya se habían concedido a España 50.000 Tm en la Reserva Comunitaria y que una y otra cantidad no estuvieron afectadas por las sucesivas reducciones de cuota habidas entre 1986 y 1990. No es disparatado pensar que la solicitud de incremento de cuota formulada por el Gobierno de Italia, a raíz de haberlo hecho nosotros, rebajó las posibilidades de nuestra petición, por cuanto la suma de ambas suscitaba una mayor oposición de otros Estados miembros, sin olvidar la hostilidad específica de algunos de ellos hacia el caso italiano, puesta de manifiesto en las discusiones desarrolladas entorno a este asunto en los distintos foros comunitarios.

            El resultado de las negociaciones y el incremento de cuota alcanzado, permitió poner en marcha todo el proceso de implantación del régimen, en el ambiente de sosiego que no había existido antes y a pesar de la complejidad del mismo, en el período 1993/94 se habían asignado las cuotas individuales a cada ganadero y promulgado la normativa de control de las entregas y cobro de la tasa, junto con los mecanismos para la realización de las cesiones temporales, transferencias de cuota, planes de abandono con fines de reestructuración, etc, porque si bien el régimen de cuotas supone una limitación al incremento global de la producción, en el aspecto individual las explotaciones pueden evolucionar y desarrollarse si reciben cuota procedente de otro ganadero o de la Reserva nacional. Esta es la parte buena del régimen en cuanto permite mejorar las estructuras y revaloriza las explotaciones.

            Los resultados obtenidos a lo largo de los tres períodos de aplicación del régimen de cuotas permiten apreciar comportamientos y tendencias en el sector productor, que pueden calificarse de satisfactorios, especialmente en lo que se refiere a la evolución de las estructuras. Así entre el período 1995/96 y el período 1993/94 el número de explotaciones se ha reducido de 139.248 a 123.636, afectando esta disminución a las explotaciones con menos de 100.000 Kg de cuota, con especial incidencia en las de menos de 5.000 Kg, habiendo aumentado paralelamente las explotaciones con más de 100.000 Kg de cuota. La cuota media de entregas a compradores ha pasado respectivamente de 37.000 Kg a 43.000 Kg, aunque este dato está también influenciado por los trasvases que se hagan de cuota de venta directa a cuota de entregas a compradores.

            En el cuadro siguiente, puede verse el detalle de esta evolución por estratos, debiendo señalar que a pesar de esta evolución positiva todavía hay un 76% de las explotaciones que tienen menos de 50.000 Kg de cuota (aproximadamente menos de 12 vacas) y que representan el 26% de la cuota global de España.

Evolución del número de explotaciones por estratos de cuota entre 1993/94 y 1995/96:

            Llama la atención el movimiento de transferencias registrado, que en los dos períodos alcanza una cifra del orden de 500.000 Tm de cuota. Aunque muchas de ellas pueden corresponder a regularizaciones de titularidad de la cuota, no puede ignorarse la importancia del fenómeno que apunta a cierto desinterés del campesino por el sector, ligado sin duda a la continuidad de los hijos en la explotación en el caso de los transferidores.

            El comportamiento de la producción en relación con la cuota ha sido distinto en el período 1993/94 del período 1994/95, mientras que en el primero las entregas de leche a las industrias superaron la cuota nacional en 30.000 Tm, en el segundo quedaron por debajo de ésta, debido a los trasvases que se hicieron de cuota de venta directa a cuota de venta a industrias. La verdadera medida de este parámetro vendrá del comportamiento de las entregas en años sucesivos.

            El sector industrial lácteo es sin duda el más negativamente afectado por el régimen de cuotas, al suponer éste un recorte en la oferta de materia prima necesaria para desarrollar la actividad de   elaboración de productos. Sin embargo cada vez es más perceptible la presencia de éstos en el mercado nacional e incluso han aumentado las exportaciones.  A diferencia del sector productor de leche no se registra un movimiento de concentración y aumento del tamaño medio de las empresas.

            En el caso de compradores intermediarios, numeroso en algunas  regiones como Galicia, la aplicación del régimen de cuotas ha determinado una reducción considerable, debido fundamentalmente a las responsabilidades que deben asumir en el control de las entregas de leche por los ganaderos y en el pago de la tasa, cuando éstos rebasen su cuota.

            Además de las deficiencias estructurales y tecnológicas que todavía existen en el sector, se aprecia un desequilibrio en la distribución geográfica de los compradores industriales y de los productores de leche, así, mientras que en Galicia y la cornisa Cantábrica su capacidad de compra viene a ser entre el 70-80% de la cuota de producción de sus ganaderos, este porcentaje es del 186% en Cataluña y del 535% en Madrid, según los datos del período 1994/95. Esto quiere decir que una parte considerable de la leche se industrializa en lugares muy distantes de donde se produce, con el lógico encarecimiento del proceso.

            Hemos hecho un breve recorrido por el sendero del régimen de cuotas lácteas en España, deteniéndonos en aquellos aspectos menos conocidos o más trascendentes para la evolución del sector y al final constatamos que nuestro país no es una potencia lechera. Por el volumen de producción representa el 4,75% de toda la UE y ocupa el sexto lugar entre los 15 Estados miembros, pero lo más significativo es la escasa presencia de nuestros productos lácteos en el mercado comunitario y en el mercado internacional. No obstante dentro de los limitaciones inherentes a la cuota, nuestro sector lácteo tiene posibilidades de conseguir un nivel de eficacia que le permita cierta posición competidora en algunos tipos de productos y sobre todo debe cumplir el objetivo social propio de la empresa familiar, cuya existencia ha de ser defendida en cualquier reforma que se pretenda hacer de la Organización Común del Mercado de la leche y productos lácteos.       

            Entrando en la última parte de esta conferencia, debemos señalar que el futuro de la OCM de la leche y productos lácteos está íntimamente ligado a las decisiones que se tomen sobre el régimen de la tasa suplementaria y éstas por el momento son difíciles de predecir, por lo complejo de la situación, en la que participan por un lado el propio sector lácteo comunitario, que dista mucho de ser homogéneo en sus estructuras, desarrollo tecnológico, nivel de competitividad y posición hegemónica sobre el mercado, a la que no es ajena la disponibilidad de cuota, unido a todo ello el consiguiente juego de intereses; y por otro lado los compromisos del GATT, que llevan aparejada una reducción de las medidas de protección contenidas en la antigua OCM, cuyo efecto previsible es un aumento de las importaciones de productos lácteos y posiblemente una disminución de las exportaciones, con el resultado cierto de una bajada de los precios de los productos lácteos comunitarios, hasta su equilibrio con los de terceros países. A esto debe añadirse la relativamente inminente adhesión a la UE de los Estados del Este y Centro de Europa (Polonia, Hungría, Rumanía, República Checa y Eslovenia), cuya producción en el año 2000 superará ligeramente la demanda interna y tenderá a crecer rápidamente en cuanto sus precios, ahora inferiores a los de la UE, se igualen a los de ésta.

            En la reforma de la PAC de 1992 el régimen de cuotas se prorrogó hasta el año 2000, debiendo ser revisado en función de la evolución del mercado y de acuerdo con los compromisos internacionales de la UE y su nueva composición.

            La Comisión no ha elaborado todavía ningún informe y cabe esperar que no deje pasar mucho tiempo sin hacerlo, puesto que se prevén largas discusiones en las que estarán presentes los diferentes intereses de los Estados miembros, como ya sucedió en el año 1984. En este momento el régimen de cuotas tiene en su haber, la eliminación de los excedentes lácteos, y el mantenimiento de los precios dentro de límites aceptables para el productor, pero siguen planteadas las mismas cuestiones desde el punto de vista de la libertad del mercado, esgrimidas por el sector industrial más competitivo, apoyadas por las presiones que en este sentido va a recibir la UE en el seno del GATT.

            A la espera de un posicionamiento de la Comisión y partiendo de la base que el sector comunitario ha perdido competitividad con la reducción de los mecanismos de protección, es evidente que después del año 2000 no se puede mantener el estatus actual, quedando las siguientes alternativas:

            1.- Suprimir el régimen de cuotas.

            2.- Mantener el régimen de cuotas modificado.

            La supresión del régimen de cuotas es apoyada por los sectores más competitivos y no puede ocultarse que ésta es la tendencia a largo plazo, pero hoy por hoy, tiene varios inconvenientes:

            - Determinaría un desequilibrio en la distribución territorial de las explotaciones, que tenderían a concentrarse en las regiones más productivas, con efectos negativos sobre el medio ambiente y sobre la instalación actual de la industria.

            - Haría inviables numerosas empresas, tanto explotaciones ganaderas como industriales.

            - Asestaría un duro golpe al modelo de explotación familiar, consustancial con la tradición cultural europea.

            - Exigiría un montante de indemnizaciones compensatorias difícil de asumir por los presupuestos comunitarios.

            La segunda alternativa de mantener el régimen de cuotas con las modificaciones necesarias, es a nuestro entender la más adecuada a la situación del sector, en el que todavía existe un porcentaje elevado de explotaciones pequeñas y la más coherente con los principios del Tratado de Roma. A este respecto hay que recordar que la reforma de la PAC del sector lácteo de 1992, tenía algunos objetivos, que tienen todavía plena vigencia, tales como: mantener el número suficiente de productores en las tierras para preservar el medio ambiente y el modelo de agricultura familiar, considerar que el agricultor desempeña una función productiva y actúa de protector del medio ambiente, los instrumentos de ayuda deben tener unos efectos directos en la renta de los agricultores, el apoyo de la OCM debe reorientarse, teniendo en cuenta aspectos regionales y ayudas directas para garantizar la renta de los productores, las limitaciones derivadas de las cuotas deben ser moduladas en función de los productores, etc.

            En dicha reforma figuraban las siguientes propuestas:

            a) Reducción de un 3% de las cuotas.

            b) Extensificación de la producción.

            c) Reducción de los precios.

            d) Establecimiento de primas a la vaca lechera en explotaciones extensivas, con determinada carga ganadera por Ha y sin este requisito para explotaciones con menos de 25.000 Kg de cuota.

            De todas estas propuestas el Consejo solamente aprobó la reducción de los precios. A nuestro juicio tendría sentido retomar la filosofía de esta reforma y actualizar las propuestas, contando con que la reducción de las cuotas sea modulada en función de las características del productor y que las primas vayan a compensar la pérdida de renta de los productores ubicados en zonas desfavorecidas y en explotaciones de pequeña dimensión.

            La modalidad de establecer una cuota B para la exportación de productos lácteos no subvencionados lanzada por Dinamarca, es compatible con cualquiera de las formas que adquiera la alternativa 2 y participa del efecto estimulante de la competitividad que tiene la alternativa 1. Por ello tendría las siguientes ventajas:

            - Permitiría conquistar parcelas del mercado internacional de productos lácteos, compitiendo en pie de igualdad con otros operadores de países terceros, sin necesidad de los mecanismos ortopédicos de la OCM.

            - Prepararía el campo para una hipotética liberalización total del mercado, con la supresión del régimen de cuotas.

            - Posibilitaría el acceso al mercado internacional de los sectores lácteos de Estados miembros deficitarios en cuota, permitiéndole emprender actividades exportadoras.

            Los inconvenientes podrían venir de la necesidad de establecer controles adecuados para la reparación efectiva entre la cuota A clásica y la cuota B. Más importante sería el peligro que representa para los productos elaborados con la    protección de la cuota A. Si esto fuese así cabe preguntarse por la razón de ser de una cuota que tuvo su origen en las generosas ayudas de la OCM y que cuando éstas se debilitan los productos que ampara carecen de competitividad.

            Queda todavía una última reflexión sobre la posible existencia de cuotas no utilizadas a nivel comunitario, surgidas como consecuencia de que uno o varios Estados miembros producen leche por debajo de la cuota que tienen asignada. Es la que se ha venido en denominar cuota C, cuya cesión temporal entre Estados miembros ha sido rechazada y sin embargo podría utilizarse en un sistema de compensación a nivel comunitario. El principio es bueno, pero deberá estudiarse el procedimiento para que este sistema de compensación no actúe de estímulo del rebasamiento de la cuota comunitaria.

            El sector lácteo español no se encuentra en condiciones de resistir una supresión del régimen de cuotas. La caída de los precios que se produciría comprometería la supervivencia de la mayoría de nuestras explotaciones, con la consiguiente repercusión en el sector industrial. Tampoco  podría resistir una reducción lineal de las cuotas, dada la escasa cuantía de misma, Basta recordar que la cuota media por explotación es de 43.000 Kg y el elevado porcentaje de explotaciones con una cuota inferior a 50.000 Kg, que necesitarían de ayudas directas compensatoria de la pérdida de rentas por la disminución de los precios. En principio y a falta de datos para un análisis más profundo, el sector lácteo español no se vería perjudicado por la cuota B y le favorecería la posibilidad de abrirse camino a las exportaciones. Tampoco se aprecian repercusiones negativos del establecimiento de un sistema de compensación comunitaria y la existencia de una cuota C.

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	Nombre	Fecha de publicación	Precio
	Pasado, presente y futuro del sector lácteo en España.	1996-03-27	Gratuito

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